We schrijven 19 november 1962. De Zaandamse gemeenteraad neemt een motie van PvdA-raadslid Stoffels aan. Daarmee werd de discussie gestart die zou leiden tot de vorming van de gemeente Zaanstad. De aanleiding voor de vorming was de geplande grootschalige industriële ontwikkelingen op de noordoever van het Noordzeekanaal, überhaupt in de Amsterdamse regio. Plannenmakers hadden berekend dat het inwonertal in de Zaanstreek enorm ging toenemen tot rond de 200.000 zelfs. Voor een deel was dat overloop vanuit Amsterdam. Het was uitgesloten dat de Zaangemeenten deze enorme aanwas en ontwikkelingen als zelfstandige gemeenten konden opvangen.

In de Zaanstreek bestond begin jaren zestig al een uitgebreide samenwerking tussen de stad Zaandam en de Zaanse dorpen. Vooral tussen de gemeenten die samen de zogenaamde bandstad vormden: Zaandam, Koog aan de Zaan, Zaandijk, Wormerveer en Krommenie. Er waren maar liefst 61 samenwerkingsverbanden. Al die gemeenschappelijke regelingen maakte het overheidsbestuur ondoorzichtig en tartte de democratische controle. Met de geplande economische en demografische ontwikkelingen in de regio zou het aantal samenwerkingsverbanden alleen maar toenemen, zo was de terechte verwachting.

Onderzoek naar vorming openbaar lichaam

Het Zaandams gemeentebestuur voert de motie Stoffels uit en zet het Instituut voor Bestuurswetenschappen (IBW) aan het werk. IBW gaat uitzoeken of er een openbaar lichaam moet worden ingesteld waarin alle gemeenschappelijke regelingen en mogelijk andere vormen van samenwerking worden ingebracht. Opvallend is dat op twee Zaandorpen na alle Zaangemeenten steun verlenen aan het onderzoek, inclusief Wormer, Jisp, Wijdewormer en Oostzaan. Koog aan de Zaan neemt het voor kennisgeving aan. Krommenie ziet de vorming van een openbaar lichaam niet zitten. Ze noemen de ingreep te rigoureus. 

In 1964 startte het onderzoek met een ruimere onderzoeksopdracht waarin ook de toekomstige (economische) ontwikkelingen in en om de Zaanstreek worden meegenomen. In oktober 1965 komt het IBW op verzoek van de Zaanse burgemeesters met een interim-advies: de Zaanstreek moet een tijdelijke voorziening treffen die steunt op de toenmalige Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Dit advies wordt overgenomen. Het leidt tot de oprichting van het Ontwikkelingsschap Zaanstreek. Het Ontwikkelingsschap ging zich vanaf februari 1967 bezighouden met ruimtelijke ordening, het Structuurplan voor de Zaanstreek, woningbouw, openluchtrecreatie, milieuhygiëne en de bestuursorganisatie. De start was met slechts vier gemeenten: Zaandam, Wormerveer, Westzaan en Assendelft. Koog aan de Zaan, Zaandijk en Krommenie traden later toe. De overige Zaangemeenten hielden zich afzijdig.

In mei 1966 komt het IBW met de eerste twee delen van haar Rapport Belinfante. Een algemene oriëntatie op de Zaanstreek lezen we in deel 1 en in deel 2 gaat het vooral over de bestuurlijke oriëntatie. Nog geen antwoorden op de cruciale vraag of in de Zaanstreek een gemeentelijke herindeling moet plaatsvinden. Wel was klip en klaar dat de verwachte economische ontwikkelingen onmogelijk konden worden opgevangen door de Zaangemeenten afzonderlijk.

Gewest maakt Zaangemeenten ‘inhoudloos’

De eindconclusie die in maart 1967 volgde was echter duidelijk. Gewestvorming ziet het IBW niet zitten. Want door alle verwachte ontwikkelingen is een zwaar gewest nodig zijn. De financiële vraagstukken worden door de economische ontwikkelingen alleen maar complexer. Volgens het IBW kan een gewest hiervoor geen oplossingen aandragen. Nee, er is een ‘sterke coördinatie en integratie van beleidsvorming en beleidsverwezenlijking’ vereist, uitgevoerd door een ‘slagvaardig, deskundig en doelmatig ambtelijk apparaat’. Het IBW was bang dat een zwaar gewest de Zaangemeenten ‘inhoudloos zou maken’.

Geen gewest dus, maar de samenvoeging van de Zaangemeente is de enige juiste oplossing voor de bestuurlijke problemen in de Zaanstreek, stelt het IBW. Alleen een sterke Zaangemeente kan een Zaans stempel drukken op de ontwikkelingen in het Noordzeekanaalgebied. Welke gemeenten moeten volgens Belinfante deel uitmaken van die sterke Zaangemeente? Dat waren er nogal wat: Zaandam, Wormerveer, Koog aan de Zaan, Zaandijk, Krommenie, Assendelft, Westzaan, Wormer, Jisp, delen van Uitgeest, Akersloot en Oostzaan.

Kentering

Intussen was het Ontwikkelingsschap Zaanstreek al druk bezig en werd in 1968 door de provincie het Streekplan Noordzeekanaalgebied vastgesteld (zie plankaart hierboven). We zien hetzelfde optimistische toekomstbeeld qua economische ontwikkeling als in de IBW-rapporten. Een aantal elementen in het streekplan zijn cruciaal voor de ontwikkelingen in de Zaanstreek. De noord- en zuidoever van het Noordzeekanaal krijgen ter versteviging van de Amsterdamse havenfunctie een industriebestemming. De gevolgen voor Westzaan-zuid en Assendelft-zuid zijn gigantisch. Hier moet op diep vaarwater georiënteerde basisindustrie (Assendelft) en havenbedrijven en andere industrie (Westzaan) komen. Het takenpakket voor de Zaanstreek neemt drastisch toe. Er is echter één groot verschil met de oriëntatie van  het IBW en het Ontwikkelingsschap Zaanstreek. De provincie stelt in het streekplan uitdrukkelijk vast dat de Zaanstreek géén taak krijgt in de opvang van de bevolkingsoverloop van Amsterdam. Dat gaan Purmerend, Hoorn en Alkmaar doen. Dit standpunt van Noord-Holland werd door het Ontwikkelingsschap Zaanstreek niet echt gewaardeerd. Het was echter koren op de molen van de nogal wat mensen in de streek die de voorgenomen ontwikkelingen in de Zaanstreek totaal niet zagen zitten. Een bevolkingsgroei tot 200.000 mensen ging ten koste van de veenweidegebieden, waarvan niets overbleef. Daarnaast had de industriële ontwikkeling op beide oevers van het Noordzeekanaalgebied allerlei milieuhygiënische consequenties. De leefbaarheid in de Zaanstreek zou er gevoelig onder gaan lijden. De tegenbeweging bleek succesvol. Het petrochemische bedrijf PROGIL kon zich niet in het Noordzeekanaalgebied vestigen door actievoerende milieuorganisaties en dat had meteen de gevolgen  voor de vestigingsmogelijkheden van andere petrochemische bedrijven.

Tezelfdertijd ging het economisch slechter in het hele land en dat had ook gevolgen voor de ontwikkelingen in het Noordzeekanaalgebied.

Al die wijzigingen in relatief korte tijd leidde tot een opdracht van het Ontwikkelingsschap Zaanstreek aan Adviesbureau Berenschot naar de te verwachten economische ontwikkelingen in de Zaanstreek. Berenschot stelt op grond van de economische stand van zaken vast dat het geplande industriegebied op de noordoever van het kanaal aanzienlijk kleiner zal uitvallen. Assendelft-zuid en Westzaan-zuid blijven daardoor gespaard. Was er in alle plannen voorzien in een totale bebouwing van het Guisveld als tweede stadsdeelcentrum, Berenschot voorzag dat het gebied veel minder een winkelcentrum op stadsdeelniveau zou worden, omdat Zaandam-centrum al een capaciteit had om 140.000 inwoners te bedienen. Een uitbreiding van de gemeente Wormer  met zo’n 6200 woningen gaat niet door omdat de Zaanstreek de overloop van Amsterdam niet gaat vangen. Het totaal aantal inwoners in de Zaanstreek zal bovendien veel lager uitvallen. De Zaanse gemeenten namen de conclusies van Berenschot over, leidend tot een herziening van het Structuurplan voor de Zaanstreek (overigens vastgesteld in 1973).

De provincie zit niet stil. Zo wordt het Streekplan voor het Noordzeekanaalgebied  aangepast, met een veel kleiner industriegebied aan de Zaanse kant van het Noordzeekanaal. De lintbebouwing van Assendelft en Westzaan wordt niet aangetast. Weidevogelgebieden (De Reef, Westzijderveld) worden gespaard. De bufferzone tussen basisindustrie en delen van de Zaanstreek wordt groter gemaakt.

Wormer haakt af

Na het schrappen van de 6200 woningen haakt Wormer af uit de discussie over vorming van één Zaangemeente. Wormer zet vanaf dit moment in op het vormen van een landelijke gemeente die als buffer moet dienen tussen de nieuw te vormen gemeente en Purmerend. Wormer wil verder met Jisp en Wijdewormer, maar vangt bot bij de provincie Noord-Holland. De provincie wil het verstedelijkt deel van Wormer bij de nieuw te vormen gemeente voegen. Wormer verzet zich hier met hand en tand tegen.

Rijk aan bod, Koog aan de Zaan, Zaandijk, Krommenie haken af

Toen was het Rijk aan zet. De provincie Noord-Holland had minister Henk Beernink (CHU) om een wettelijke regeling gevraagd. Dat was in juli 1971. Zeven en een halve Zaangemeente (stukje Wormer) worden bij de herindeling betrokken. De minister neemt het provinciale voorstel zonder voorbehoud over. Opvallend, omdat er al sprake is van een kleiner industriegebied, minder groei van de bevolking, een veel kleiner stadsdeelcentrum in het Guisveld, enzovoorts. Afijn, het wetsontwerp ligt er. In de Zaanstreek wordt het goed ontvangen door Zaandam, Wormerveer en Assendelft. Deze gemeente zien een herindeling wel zitten. Westzaan was niet erg uitgesproken over wat de gemeente wil. Koog aan de Zaan, Zaandijk en Krommenie verklaren zich tegen de herindeling. Deze drie willen een versterking van  het Ontwikkelingsschap Zaanstreek (dus eigenlijk een gewest). Op z’n minst een vreemde stellingname, omdat men zich eerder achter de conclusies van het IBW schaarde.

De Tweede Kamer vindt uiteindelijk dat er in de Zaanstreek sprake is van een hechte maatschappelijke verstrengeling. Daarnaast is de bandstad (Zaandam, Koog ad Zaan, Zaandijk, Wormerveer, Krommenie) een aaneengesloten stedelijk gebied. Als het Guisveld wordt bebouwd zal de verstedelijking ook Westzaan omvatten. De Kamer maakt ook een punt van de bestuurlijke versnippering in de streek met 61 samenwerkingsregelingen en een functionerend samenwerkingsverband (Ontwikkelingsschap Zaanstreek). De bestuurlijke structuur is daardoor niet transparant. Daarom is de vorming van een bestuurlijke eenheid (lees: gemeentelijke herindeling) meer dan gewenst.

Over Assendelft is er nog wat discussie in de Vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken. Wordt dit dorp niet de blindedarm van de nieuwe gemeente? Maar uiteindelijk vindt men toch dat het dorp (onder anderen vanwege het lidmaatschap van het Ontwikkelingsschap Zaanstreek) in de nieuwe gemeente thuishoort.

De gemeente Wormer is voor de Tweede Kamer toch een ander verhaal. Kamerleden zijn gevoelig voor de lobby van Wormer om een samenvoeging met Wijdewormer en Jisp mogelijk te maken. Dat levert een prima buffer op tussen de nieuwe Zaangemeente en Purmerend. Men ziet bovendien niet goed in hoe een kleine gemeente van zo’n 5000 inwoners de recreatieve taakstellingen met betrekking tot het Wormer- en Jisperveld en de Engewormer moet uitvoeren.

Hoofdpijlers onder herindeling weggevallen

Inmiddels is er een nieuwe minister van Binnenlandse Zaken aangetreden, Molly Geertsema. Het tweede stadscentrum in het Guisveld is voor hem een belangrijke reden voor de herindeling en hoewel het streekplan tot een kleiner industriegebied op de noordoever leidt krijgt volgens Geertsema de Zaanstreek een belangrijke uitbreiding van het takenpakket. De Tweede Kamer vindt echter dat minister Geertsema er totaal aan voorbij gaat dat juist twee hoofdpijlers onder de samenvoeging (industrialisatie en bebouwing Guisveld) in de loop der tijd zwaar gedevalueerd zijn. Een conclusie om een herindeling niet uit te voeren kon net zo goed getrokken worden.

Duvel uit de doos

Zo wordt het toch nog spannend of de nieuwe gemeente er überhaupt wel komt. Als duveltje uit een doosje is daar ineens een nieuw argument voor een gemeentelijke herindeling. Laat het gepaard gaan met een territoriale en/of functionele decentralisatie. Dat is ambtelijke taal voor: laten we meteen wijkraden instellen. De grootste voorstanders van de samenvoeging, Zaandam en Wormerveer, zagen het schip stranden en hebben in hun lobby voor de samenvoeging de instelling van wijkraden voorgesteld (blijkt uit de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp). Minister Geertsema ziet dit wel zitten: “Als ergens pogingen om de relatie bestuur – bestuurden te bestendigen en zelfs te verstevigen kans van slagen (zou) hebben, dan zou dat … in de Zaanstreek moeten zijn.’ Werkelijk bizar deze redenering, sowieso ook van de gemeenten Zaandam en Wormerveer, want het gaat volledig voorbij  aan de conclusies van het Instituut voor Bestuurswetenschappen. Ambtenaren, politici en inwoners zijn door de bestuurlijke versnippering immers het spoor volledig bijster geraakt. De lokale democratie lijdt daar juist onder. De relatie tussen bestuur en bestuurden is helemaal niet zo goed. De redenering van minister Geertsema had maar één doel. Het wetsontwerp moet gered worden.

Zes van de acht Zaangemeenten zien herindeling niet zitten

Door alle ontwikkelingen brokkelde de steun voor de vorming van één Zaangemeente verder af. Zes van de acht betrokken gemeenten hebben zich in het kamp tegen de herindeling verenigd, waaronder Assendelft. Alleen Zaandam en Wormerveer zijn nog voor. Speelde die tegenstand in de Tweede Kamer enige rol? Nauwelijks. Men weet zich alleen niet goed raad met de gemeente Wormer. Geertsema laat het uiteindelijk aan de Tweede Kamer over om een oordeel over Wormer te vellen. PvdA-kamerlid P.R. Stoffelen dient daarop een amendement in om Wormer buiten de nieuw te vormen gemeente te houden. Een meerderheid steunt dat voorstel (5 oktober 1972). ARP-kamerlid M. Schakel probeert via een amendement een samenvoeging van Krommenie en Assendelft te bewerkstelligen. De beide gemeenten zijn op het laatste moment een lobby gestart om Krommedelft  mogelijk te maken. De plannen zijn nauwelijks uitgewerkt, komen te laat en worden door een meerderheid in de Tweede Kamer niet serieus genomen.

Gemeentelijke herindelingen duren altijd lang, gaan gepaard met emoties, lobby, acties, maar uiteindelijk wordt er een besluit genomen. Na 10 jaar discussie gingen Zaandam, Koog aan de Zaan, Zaandijk, Wormerveer, Krommenie, Westzaan en Assendelft samen verder als Zaanstad. In Zaandam en Wormerveer stemde dat tot grote tevredenheid. In Wormer is men ook spinnend tevreden. De gemeente kan zich gaan voorbereiden op de vorming van Wormerland (in 1991 een feit). De overige Zaangemeenten zijn ronduit teleurgesteld. Ook al komen er wijkraden om de pijn wat te verzachten.

Assendelft zelfstandige gemeente

Assendelft heeft eind jaren ’80 nog geprobeerd zelfstandig te worden. De Stichting Assendelft een Zelfstandige Gemeente trekt de kar. Bestuurswetenschappelijk onderzoek vindt echter geen aanwijzingen dat Assendelft als onderdeel van de gemeente Zaanstad onderbedeeld is met aandacht of voorzieningen. Daarvoor werd het voorzieningenniveau in Assendelft met een flink aantal andere wijken in Zaanstad vergeleken en werd Wormer als controle gemeente buiten Zaanstad gelijktijdig geëvalueerd om te zien of deze gemeente het beter deed.

Oostzaan?

Een slimme lezer vraagt zich waarschijnlijk af: waar bleef Oostzaan? Oostzaan  bleef waar het altijd blijft, achter de brug over de Watering. Open gezet om bunzingen, gladoren, of ander gespuis buiten de poort te houden. Al gaan er de laatste tijd geluiden dat een samenvoeging met die gemeente in het Westen mogelijk wordt omarmd.